خوشه های صنعتی در افق برنامه ی پنجم
حدود دو دهه است كه توسعه صنعتي مبتني بر شبكهها و خوشه ها، به عنوان يك استراتژي نوين مورد توجه برنامه ريزان و سياست‌گذاران در كشورهاي صنعتي و در حال توسعه مي باشد. در كشورمان نيز كم تر از يك دهه است كه ادبيات اين موضوع وارد دستگاه هاي اجرايي شده و در ساليان اخير گام هاي قابل توجهي درپياده سازي اين الگو با همكاري نهادهاي مرتبط، متخصصين داخلي و برخي نهادهاي بين المللي برداشته شده است.
ميثم ظهوريان
در حال حاضر حدود ۴۰ پروژه توسعه خوشه اي با حمايت سازمان صنايع كوچك و شهرك هاي صنعتي در كشور در حال پياده سازي مي باشد كه توجه به دانش كسب شده جهت توسعه تجربيات موفق و رفع ايرادات در اين حوزه را بيش از پيش ضروري مي سازد. استان خراسان رضوي با برخورداري از دو خوشه صنعتي مبلمان و زعفران يكي از استان هاي موفق در توسعه اين الگو به شمار مي رود.
آنچه كه اهميت خوشه‌ها را در ايران دو چندان مي‌كند اين است كه در زير بخش هاي صنعت ايران بيش از ۹۴ درصد مؤسسات و شركت ها را بنگاه هاي كوچك و متوسط تشكيل مي‌دهند كه به صورت منفرد فعاليت مي‌كنند و همواره با مشكلات و مسائل مختلف درگيرند. هر چند اين گونه شركت ها حدود ۳۰ درصد از ارزش توليدات صنعتي را ايجاد مي‌كنند، ولي از لحاظ اشتغال سهم مهمي از فرصت هاي شغلي را (حدود ۵۶ درصد) تأمين مي‌كنند.
ساز و كار كار جمعي بنگاه‌ها
در موضوع بنگاه‌هاي كوچك، وقتي صحبت كمك مي‌شود فقط بحث كمك مادي نبايد مطرح باشد. بلكه وقتي صحبت از بنگاه‌هاي كوچك مي‌شود، لذا معضل اصلي كوچك بودن آن ها مي‌باشد و براي آن بايد راه حل در نظر گرفت. مهم ترين راه حل هم تسهيل شبكه‌سازي است، كه متأسفانه در حال حاضر ساز و كاري براي كار گروهي بنگاه‌ها وجود ندارد. يعني نه در بانك‌ها و نه در سيستم وزارت صنايع و بازرگاني چنين چيزي به رسميت شناخته نمي‌شود.
به عنوان يك الگو در ايتاليا قانوني به نام قانون كنسرسيوم وجود دارد كه منجر به تحول در بنگاه‌هاي كوچك شده است و شبكه‌هاي تحت اين قانون مورد حمايت قرار مي‌گيرند. در حالي كه در كشور ما اگر تعدادي از بنگاه‌ها بخواهند با هم وام بگيرند، چنين ساختاري وجود ندارد. لذا مركز ثقل حل مشكلات صنايع كوچك و خوشه‌ها اين است كه شبكهها را چه در حالت غير رسمي و چه در حالت رسمي به رسميت بشناسيم. به خصوص در مورد شبكه‌هاي ثبت نشده كه هيچ راه حلي براي آن در ايران وجود ندارد. در حالي كه در كشورهايي مثل هند و ايتاليا از طريق به رسميت شناختن ضمانت زنجيره‌اي بنگاه‌ها براي يكديگر اين مشكل حقوقي را حل كرده‌اند كه در صورتي كه اين مشكل حل شود، بخش عمده‌اي از مشكل خوشه‌ها حل خواهد شد.
لذا يكي از وظايف مهم دولت نيز حل مشكلات حقوقي براي خوشه‌ها و شبكهها مي‌باشد. بنابراين بايد قانوني مبني بر موظف سازي دولت در زمينه ايجاد تمام ساز و كارهاي قانوني براي به رسميت شناخته شدن شبكه‌هاي شكل‌گرفته از بنگاه‌هاي كوچك چه در داخل و چه در خارج از خوشه‌ها و چه رسمي و چه غير رسمي پيش بيني شود.
غير لازم بودن قوانين اختصاصي براي خوشه
در مناطق موفق دنيا براي توسعه خوشه‌ها به طور معمول قانون اختصاصي ندارند و خوشه‌ها و شبكهها از همان قوانين مربوط به صنايع كوچك استفاده مي‌كنند. لذا به نظر مي رسد منبع مالي اختصاصي براي خوشه در سطح ملي اشكال دارد و تنها در تخصيص ساير منابع زنجيره‌هاي اقتصادي، خوشه‌ها و شبكهها را بايد در اولويت گذاشت. در ماده ۳۹ برنامه چهارم نيز حمايت‌هاي بسيار كلي بود و هيچ ساز و كاري براي اين موضوع پيش بيني نشده است.
به عنوان مثال در ايتاليا قانون جامعي در سطح ملي در زمينه خوشه‌هاي صنعتي وجود ندارد. البته در سال ۱۹۹۱ يك قانون در سطح ملي به تصويب رسيد كه موفقيت آميز نبود. به اعتقاد سياست‌گذاران ايتاليا، اگر براي توسعه خوشه‌ها قوانين ثابتي وضع شود، ضريب موفقيت كاهش خواهد يافت. مي‌توان گفت در ايتاليا يك رويكرد ملي وجود دارد و آن اين كه تعيين خوشه‌هاي اولويت‌دار و توانمندسازي آن ها بر عهده دولت هاي محلي نهاده شده است و به تعبير ديگر، بار اصلي توسعه خوشه‌ها بر دوش استانداري و شهرداري ها مي‌باشد. سياست‌گذاران ايتاليايي معتقدند كه دولت مركزي بايد خود نقش هماهنگ‌كنندگي ايفا كرده و مسؤوليت و نقش اصلي را به دولت هاي محلي واگذار نمايد. به عنوان مثال اقداماتي از جمله ايجاد صندوق ضمانت در ايتاليا وظيفه دولت مركزي نيست. اين كار بايد بر دوش دولت هاي محلي، كنسرسيوم ها و نهادها گذاشته شود. به علاوه هر چند استانداري تعيين كننده استراتژي توسعه خوشه‌ها در هر استان است، اما تدوين اين استراتژي با همراهي خود خوشه‌ها انجام مي‌شود و استانداري چيزي را به خوشه‌ها ديكته نمي‌كند، بلكه اين خوشه‌ها هستند كه با مراجعه به مقامات محلي، آمادگي خود را براي توسعه خوشه اعلام مي‌كنند و از استانداري مشاوره مي‌خواهند.
نقش رگولاتوري دولت
طرح‌هاي جامع نيز در كشور ما معمولا شكست‌خورده هستند و بي‌فايده و بيشتر وقت و بودجه كشور را اتلاف مي‌كنند. لذا بايد تنها اصول و قواعد كلي توسعه خوشه را دولت مركزي تعيين كند. به عبارت بهتر دولت بايد نقش رگولاتور داشته باشد. يعني اصول و قواعد را تعيين كند كه ممكن است ۱۰ يا ۲۰ساله باشد، مانند بحث حقوقي خوشه‌ها. در حالي كه طرح هاي جامع وارد برنامه‌ها مي‌شود و گاهي به سازمان‌سازي منجر مي‌شود كه بزرگ كردن دولت مركزي است. حتي در مناطق هم نياز به طرح جامع نيست، بلكه بايد برنامه‌ريزي غلتان داشته باشيم، يعني فكر برنامه‌ريزي و نهاد برنامه‌ريزي را در مناطق ايجاد كنيم (چرخه و سازوكار برنامه‌ريزي ايجاد شود) اما برنامه دستوري نداشته باشيم تا سياست‌ها در سطح نهادهاي منطقه‌اي تدوين شود.
اولويت‌گذاري در انتخاب و توسعه خوشه‌ها
در موضوع خوشه‌ها و شبكه ها نيز با توجه به محدوديت منابع نيازمند اولويت‌گذاري جدي هستيم. البته تاكنون اين كار انجام نشده و در انتخاب خوشه‌ها جهت توسعه بر اساس اولويت پيش نرفته‌ايم و چون سياست‌گذاري مدون هم حتي در شكل بالا به پايين وجود نداشته است، لذا در اين زمينه اجازه داده شده كاري صورت گرفته و مفهومي شكل بگيرد تا تبديل به تجربه شود. اما از اين پس بايد اولويت گذاري به شكل جدي رعايت شود. البته به نظر مي‌رسد به جاي پيچيده كردن موضوع و مطالعات عميق آمايشي تأكيد بر اولويت گذاري كفايت مي‌كند. اين اولويت هم بايد هم ملي و هم منطقه‌اي باشد. منطقه‌اي يعني استانداري يا مركزي در استان مسئول اين اولويت‌گذاري باشد و در سطح ملي هم ستاد بين وزارتخانه‌اي مسئول اولويت گذاري باشد. نكته كليدي آن كه بدين منظور، بايد هويت مشخص و قدرتمندي به متوليان استاني و منطقه اي داده شود. چرا كه اين نوع سياست‌گذاري از اساس منطقه اي انجام مي شود ونه ملي.
اولويت‌گذاري بر اساس چرخه عمر
نكته ديگر اين كه در دنيا براي خوشه‌ها بر اساس چرخه عمر نيز سياست هاي گزينشي متفاوتي اتخاذ مي‌شود. چرا كه مشكلات و نيازهاي يك خوشه‌اي كه در مرحله جنيني قرار دارد با يك خوشه توسعه يافته متفاوت است. در حالي كه در كشور ما تنها سه سال براي توسعه خوشه سرمايه‌گذاري كرده و پس از آن هيچ برنامه‌اي وجود ندارد، در حالي كه چه بسا خوشه در آن مرحله به جايي رسيده باشد كه حمايت هاي كمتر، توسعه بيشتري پيدا كند. لذا در اين بحث بايد براي خوشه‌ها در سازمان‌هاي توسعه‌اي بر اساس چرخه عمر نيز سياست هاي گزينشي وجود داشته‌باشد و به ويژه خوشه‌هاي در مرحله رشد مورد توجه جدي قرار گيرند. نكته ديگر اين است كه سياست ها و حمايت هاي ما بايد طيف داشته باشد و از صنايع ضعيف تا قوي و از مناطق فقيرتا غني را به تمايز در برگيرد.
لزوم ابزارهاي فرهنگي در ايجاد همكاري
مطالعات موجود در دنيا در مورد خوشه هاي صنعتي موفق و نيز تجربيات موجود در كشور، نشان مي‌دهد براي شكل گيري همكاري بنگاه‌ها در عين رقابت سازنده و فعال، نياز به تغييرات رفتاري و به كارگيري ابزارهاي فرهنگي و اجتماعي بيش از مشوق هاي مالي احساس مي شود كه بسترهاي ايجاد اين تغيير در قوانين موجود پيش بيني نشده و متولي خاصي ندارد. البته در اين زمينه در خوشه هاي موجود در كشور تجربياتي كسب شده است كه هنوز از راهكارهاي مناسب جهت مستندسازي و مديريت دانش اين تجربيات استفاده نشده است.
لزوم تمركززدايي و اعطاي نقش اصلي به مناطق
تمركزگرايي موجود در طول برنامه چهارم در سياست هاي توسعه خوشه نقيض توسعه خوشه است. به نظر مي‌رسد در زمينه بنگاه‌هاي كوچك و خوشه ها بيش از شوراي ملي كشور نيازمند شوراهاي منطقه‌اي مي‌باشد. بعضي استان ها كه با هم به لحاظ اقليمي و شرايط محيطي يكسان هستند را نيز مي‌توان با هم در نظر گرفت كه اين موضوع در اسناد آمايشي مورد توجه قرار گرفته است. لذا به نظر مي رسد بايد براساس مناطق يا استان ها شوراي سياست گذاري تشكيل دهيم كه نمايندگان استانداري ها و نهادهاي توسعه‌اي محلي در آن عضو باشند تا سياست نزديك به اجرا شود. در حال حاضر استان ها و مناطق فقط وقتي از سوي مركز مورد توجه قرار مي‌گيرند كه هر چه مركز مي‌گويد را اجرا كنند و در عمل اختيارات خاصي در اين زمينه ندارند.
دادن نقش اصلي در برنامه‌ريزي به مناطق
پس راه‌حل و مدل اين است كه حدي از سياست هاي كلي و شاخص هاي آن در سطح ملي تدوين شده و مقدار بيشتري از آن موكول به تشخيص مسئولان استاني و منطقه‌اي شود. حتي در ميزان تخصيص منابع به خوشه‌ها و زنجيره‌ها هم نبايد در سطح ملي درصد مشخص گذاشت، چون نيازها، استان به استان متفاوت است. اما مي‌توان گفت در اين زمينه بايد ساليانه مقداري رشد داشته باشيم و در سطح ملي بايد مناطق پايش شوند. فلسفه اين كار اين است كه فرصت يادگيري به مسئولان استاني مي‌دهد و البته نبايد انتظار داشت كه از ابتدا اين كار بدون اشكال انجام مي شود. لذا بخش عمده اي از كار سياست گذاري را بايد به عهده استان‌ها يا مناطق گذاشت، چون بعضي استان ها خيلي كوچك تر از آن هستند كه بتوانند به تنهايي سياست گذاري كنند.
مشاركت واقعي تمام دستگاه‌هاي مرتبط
در بحث توسعه خوشه‌ها از جمله معضلات موجود اين است كه در حال حاضر عمده بار اين فعاليت بر دوش سازمان صنايع كوچك و شهرك هاي صنعتي ايران مي باشد و اگر چه شورايي با حضور نمايندگان چندين وزارتخانه در اين زمينه شكل گرفته است اما در عمل چندان مشاركت ساير نهادها عملي نشده است. نكته اين است كه در هر شورايي موضوعات وقتي حجيت پيدا مي‌كند و ضمانت اجرايي دارد كه كساني كه در موضوع مؤثر باشند، در آن حضور داشته باشند، نظرات همه گرفته شود، صورتجلسه‌ها به امضاي همه برسد و در عمل همه سازمان ها درگير اين كار شوند نه اين كه يك نهاد درگير مسأله شده و بقيه صرفا در جلسات حضور يابند.
تخصيص منابع توسط استان‌ها با نظارت ملي
در مقوله هدايت تسهيلات و اعتبارات و سياست هاي حمايتي به سمت زنجيره‌هاي اقتصادي، خوشه‌ها و شبكهها نيز مسأله اين است كه نهادهاي سطح ملي شناخت كافي را جهت تخصيص اين امر ندارند. لذا بايد چگونگي و فرمول انجام كار پيش‌بيني شود و اجراي آن با نظارت ملي توسط خود استان ها و مناطق انجام شود. البته بايد شاخص هايي در سطح ملي براي استان ها گذاشته شود. به عنوان مثال مي توان مشخص كرد كه بايد بخش مشخصي از منابع مربوط به هر استان به خوشه‌ها اختصاص يابد. اين نكته بايد در بسته‌هاي سياستي برنامه پنجم تبيين شود و در اين مورد بايد از بسنده كردن به كليات اجتناب كرد و مسوولان استاني را موظف كرد در بازه مشخصي، مثلا شش ماه، آيين نامه‌هاي اجرايي آن را استخراج كنند و از سال بعد اجرايي شود. اين نسبت هم بايد بصورت پلكاني در طول برنامه افزايش پيدا كند. البته ميزان اين تخصيص ممكن است از استاني به استان ديگر تفاوت كند، ولي بايد اصل بر افزايش آن در طول برنامه باشد. پس بخشي از حمايت ها و تسهيلات و اعتباراتي كه در استان ها مربوط به بنگاه ها مي‌شود، بايد مبتني بر اولويت هاي استان در زمينه خوشه‌ها و زنجيره‌ها باشد.
لزوم ايفاي نقش نهادهاي غيردولتي(NGOها)
در موضوع خوشه هاي صنعتي توان كارشناسي دولت بسيار ناچيز است. لذا در بحث هايي مثل توسعه خوشه اي نيز به جاي اتكا صرف به دولت بايد شبكه اي از مشاوران با تجربه به صورت يك نهاد غير دولتي ايجاد شود كه در اين زمينه رتبه بندي كند و به شركت‌ها و افراد گريد بدهد (مانند نظام مهندسي) تا اجراي اين پروژه‌ها منحصر به دانشگاه‌ها و نهادهاي پژوهشي نشود. در سطوح كار نيز بايد تفاوت قائل شد. يعني رتبه نظارت با رتبه اجرا صلاحيت هاي متفاوتي را مي طلبد.
در جمع بندي مي توان گفت توجه به نكات زير مي تواند مسيري را در زمينه پياده سازي اين الگوي توسعه صنعتي براي كشورمان فراهم كند كه منجر به استفاده بهينه از منابع تخصيص يافته به بخش صنعت جهت توليد ثروت و ايجاد اشتغال شود.
۱- موفقيت در بحث توسعه بنگاه هاي كوچك و خوشه‌ها مستلزم نقش كم‌رنگ دولت مركزي در حد تنظيم اصول ، قواعد و سياست هاي كلي و نقش پررنگ نهادهاي توسعه‌اي محله‌اي باشد.
۲- سياست‌گذاري براي اين موضوع بايد به هر دو شكل منطقه‌اي و بخشي انجام شود و اين مطلب نيز مستلزم اعطاي نقش زيادي به اتحاديه‌هاي شكل‌گرفته از درون صنعت و سازمان‌هاي توسعه‌اي محلي مي‌باشد.
۳- دولت بايد هر چه سريعتر مشكلات قانوني و حقوقي جهت كار جمعي بنگاه‌ها را رفع و ساز و كاري را جهت به رسميت شناخته شدن خوشه‌ها و شبكه‌هاي شكل‌گرفته از بنگاه‌ها در نظر بگيرد.
۴- در موضوع خوشه‌ها حداكثر سياست‌ها بايد به شكل منطقه‌اي تعيين و اجرا شود و نگاه شبكه‌اي قالب شده و نگاه هرمي و سلسله مراتبي به خوشه‌ها بايد حذف شود تا كم‌كم ظرفيت سازي در سطح استان‌ها انجام شود. به طور طبيعي در ابتدا اشتباهات نيز بيشتر است و بايد نظارت بيشتري بر استان‌ها باشد و كم‌كم بايد دست و پاي آن ها را باز كرد. اگر تفويض اختيار نباشد، رشد نيز در سطح منطقه‌اي شكل نمي‌گيرد.